私有化模式
根据全球经验看来,公路及其他交通设施常常是私有化的目标,不仅包括现有公路设施,也包括待建的公路设施。在我们进一步分析公路私有化项目的各种层次的风险之前,需要讨论一个前提性的重要问题,即如何私有化?
就已经建设完成处于运营阶段的公路设施而言,主要有两种方式:第一种方式是将国有的公路管理机构或者国有的公路运营企业进行私有化。通常,政府将国家持股的企业或机构出售给私营部门或者将股份出售给社会公众。这种模式最典型的代表是意大利的Autostrade,这家公路运营国有企业于1999年出售给了私营部门。类似的,葡萄牙的Birsel,也通过分阶段出售股份的方式于上个世纪90年代末期完成了私有化。就土耳其而言,此种模式不太可能,因为其目前运营即将私有化资产的国家公路管理局为政府部门,而非国有企业,并且,其辖下管理的公路资产除了本次私有化计划之外,还有众多的其他等级公路。因此,直接私有化公路管理机构的道路在土耳其并不可行。
第二种方式在实践中更为常见,即特许经营。在一定的期限内,国家将收费公路的经营与维护转交给私营部门的公司,以获取一笔资金。在期限届满之时,私营部门将公路按照约定的标准转移回国家。这种模式的动因往往是由于私营部门与国家相比,通常具备更高的管理效率,另外特许经营费会帮助国家减轻政府在对新建基础设施投资的财政压力。土耳其已经明确其公路私有化的方式为“转移经营权”,其核心实质与特许经营是相同的。
对于待建公路,最常见的私有化方式为通常所说的建设-经营-移交(BOT)或其变体,如建设-经营-拥有-移交(BOOT)或者建设-拥有-经营(BOO)。同样的,国家将公路收费的权利特许给私有公司,由后者在一定的年限内进行公路的设计、建设、运营与融资,在年限届满时将公路转交给政府。
待建公路与现成公路在私有化或者特许经营方面最显著的特点在于,项目合同往往会要求国家对项目提供一定的补贴,而非像现成公路私有化项目中私人部门的经营者向国家支付特许经营费。
其原因在于待建公路项目比现成公路私有化项目的风险更高,尤其是在前期建设阶段大量资本需要投入,但一段时间内项目本身还无法产生收益。
近年来,另外一种与BOT方式不同的模式在以英国为代表的国家得到大量应用,即设计-建设-融资-运营(DBFO)模式,该模式的最大的特点是支付方式采用了“影子收费方案”(shadow toll)或者“根据可用性付款的方案”(availability payment mechanism)。在这样的支付方式下,政府根据公路的实际车流量,或者根据公路是否达到预定标准为尺度来向运营公司支付费用。因此,使用道路的对价就不再由道路使用者-消费者-来承担,而是由国家来承担,最终的效果是所有纳税人支付了部分人使用道路资源的对价。英国使用此模式主要是由于国内政治环境和社会公众无法接受公路直接收费。但此方案也许对土耳其并无吸引力,因为目前收费公路在土耳其已经被广泛接受,不存在政治压力的问题。
综合上述分析,土耳其即将实行公路与桥梁私有化项目十分可能采用特许经营或BOT的方式。
这也是世界范围内交通基础设施建设的主流模式之一。
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